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也談當代中國公共管理的大問題——?一個多視角的思考
學術論壇
藍志勇
發布時間:2019-11-20  發布人:本站  源自:本站
    


[摘 要]?本文應邀參與部分公共管理學者對公共管理大問題的討論,努力厘清“公共管理大問題”討論的來龍去脈和發生的背景,審視“大問題”討論對中國現階段公共管理學科發展的意義,拋磚引玉,探索中國公共管理的未來路徑。在文獻回顧的基礎上,筆者指出,美國公共管理有他們自己的大問題,有些長期存在,有些隨著時代的變化和施政情景的變化(內、外部條件)而變化或以不同的方式反復出現。中國在迅速發展的階段,有不少自己獨特的問題,中國公共管理學人應該結合自己的歷史傳承,同時縱深地學習先行發展的國家的經驗和當代管理科學、自然科學發展的前沿,研究好公共管理的微觀目標、階段性目標和終極目標之間的關系,成為助推現代國家治理體系和治理能力構建、引領世界文明的重要力量。

[摘 要]?公共管理大問題;公共管理;大道之行


近年來,國內公共管理學界的部分青年學者開始關注“公共管理大問題”的討論,進行了一些很好的思考,提出了不少有意思的問題,但讀來總覺得哪里缺了些什么,有不滿足的感覺。本文嘗試從不同的視角提出對“公共管理大問題”的思考,梳理一下“大問題”討論對中國公共管理學科發展的愿景鏡像。

一、公共管理大問題討論的起源和發生的背景

“公共管理大問題”的討論源起于美國杜克大學公共研究所(政策系)前主任羅伯特·本恩(Robert Behn)教授。本恩于1995年在《公共行政評論》上發表了“公共管理的大問題”一文。[1]他借用諾貝爾獎獲得者、物理學家Steven Weinberg“星系形成的理論是天體物理中最突出的大問題之一”的思路,提出了三個公共管理學難以解決的大問題:微觀管理原則和程序過于復雜的問題、動機問題和工作績效問題。這三個問題又相互關聯,所以本恩說,如果公共管理研究要“科學”,那就必須要關注這幾個公共管理的大問題。

特別要提到的是,本恩論文的題目是“The Big Questions of Public Management”,準確的翻譯是“公共經營管理的大問題!1993年克林頓成為美國第42任總統,他與選舉搭檔、副總統戈爾共同推動的是后來被學界描述為“新公共管理”(New Public Management)的改革,強調用企業經營管理的方法來改革政府,讓政府像對待企業顧客一樣為公民服務,并通過績效評估來測量公共服務的業績,提高問責性,顯示度,工作績效。美國公共管理(Public Administration)學界一直有一個以伯茨曼教授等為首的公共經營管理學派(Public Management),強調公共管理中微觀經營管理行為對公共管理的重要作用。①克林頓的改革開始以重塑政府為口號,這一改革后來被美國學者Don Kettl按英國學者胡德梳理的理論歸納為新公共管理改革(New Public Management Reform),既尊重公共經營管理學派的傳承,又加入了新意。[2]另外,克林頓政府是在共和黨人12年的私有化和抨擊政府改革后上臺的,當時政府形象低落、公務員積極性差,政治斗爭使得政府公共管理業績標準模糊,失業率高,國家債臺高筑還要不斷減稅,公共管理找不到方向。了解了這個背景,就能深刻理解,為什么當時本恩提出的公共管理大問題是這幾個問題。他們都是那個特定時代的公共管理面對的問題,需要學界幫助政府尋找方向。(① 公共行政(Public Administration)是公共管理的經典提法,古羅馬的市政官就叫Administrator(施政官員),強調宏觀施政。公共經營管理(Public Management)是20世紀70年代末在美國逐漸形成的一個公共管理學科中的流派,強調經營管理在公共行政過程中的重要作用。兩個詞的區別在藍志勇著《行政官僚與現代社會》(中山大學出版社2003年版)中有詳細描述。)

本恩很清楚地說明,他不認為這是“公共管理”僅有的三個問題,或是最重要的問題,也不是想它們被用來指導公共經營管理未來的研究方向。他只是想請領域內的學者們開始思考和參與討論,回答在這個領域內什么問題應該是未來研究的重要方向?

他的論文果然引起了關注。南加州大學的約翰·科林教授率先回應他的呼吁,1996年寫了“民主國家的公共管理大問題”。這一次,科林教授用的是“The Big Questions of Public Administration.”(公共行政的大問題)。他認為,民主國家的公共行政的大問題與“公共經營管理”的大問題是不同的,測量公共行政大問題的標準與“維護民主政體,創造社會價值,應對集體行動管理工具的復雜性和鼓勵更加有效的社會生活”有關。他據此提出七大問題:支持民主政體集體行動的工具是什么;什么是非政府組織恰當的社會功能;功能和地理位置決定的制度設計的得失平衡;中央和地方的管理權限分工;什么時候決策應該與政治分開、什么時候不能分開;如何保持中立、代表性和領導力之間的平衡;如何提高社會學習能力。[3]

在軍校教學的弗朗西斯·紐曼教授則以“什么使公共管理更科學?它的大問題真的大嗎?”為題,[4]發表在1996年同期的雜志上。他認為,大問題必須要關注公共組織的結構和能動性。物理學中有新的視自然界為非線性、復雜和混沌的世界的新范式出現,這一新的開放系統觀使得公共管理學者要重新審視他們自己人為形成的關于公共組織系統論的線性能動性的傳統觀點。所以,公共管理的大問題是要將組織理論、公共經營理論、公共組織及其環境關系等理論放在復雜系統和混沌科學的背景下重新審視。

到1999年,新上任的美國《公共行政評論》主編特雷教授(Larry D. Terry)和助理主編斯泰夫(Camilla Stiver)進行了一次“搭建橋梁之旅”,與全美14個區域的學者和公共管理從業人員進行有關如何辦好雜志的訪談。[5]許多讀者提到希望他們再發一些公共管理大問題的文章,他們就在雜志上開辟了專欄,邀請學者參加討論?屏纸淌谠僖淮螞_在前面,他在2001年的論文中提出,我們太關注公共組織中的工具問題了,大問題不能只關注這些工具性的問題,要關注在社會上帶來的結果和公共管理的價值,核心是要了解公共管理在過去如何影響了社會,在未來會如何影響社會。要對社會有影響、有意義,公共管理必須研究對管轄區有影響的制度的能力和業績。例如,當美國的進步運動剛剛開始的時候,公共管理學者就自覺意識到并成功回答了公共設施和公共衛生的缺乏對美國城市和工業增長的制約、成功反擊了政府部門的腐敗?屏终J為,公共管理是人類為自己創造未來的偉大努力中的核心力量,人類創造出來的制度體系需要管理才能幫助人們實現他們的雄心。測評公共管理成功或者失敗的標準不只是工具的有效性,必須超越城市、州府、甚至國家的視野,用全球的尺度審視它能夠創造的長久的價值。他提到,有歷史學家認為林肯總統就做出了這樣的貢獻。林肯闡明和踐行了用公共權力保證大眾機會平等、捍衛國家統一的“自由的定義”,成功反對了所謂“蓄奴自由”的負面的自由思想,實施了公共領導力,通過犧牲贏得了內戰,建立了公共管理和公共政策的平臺,提供了民主政治的優秀范例。

芝加哥大學的林恩教授(Laurence E. Lynn Jr.)則用“官僚范式之謎:傳統公共管理的立場”一文回應這個問題。[6]作為早期公共經營管理(Public Management)的倡導者之一,他不同意“行政官僚”是傳統公共管理的范式,而“新公共管理(經營)”是一個全新的范式。他認真討論了進步運動時代的公共管理大家的思想和文獻,指出,傳統公共管理文獻本身非常豐富,顯示了對法律、政治、公民、價值等政府管理的尊重和容納。他們努力要解決的問題一直是如何在民主的政體中提高公共行政的效率,同時又保證民主程序對官僚體系的控制。說傳統公共行政只重視官僚、認為官僚是解決國家治理的唯一方法,是部分公共管理理論家對歷史的一個狹隘和矯情的解釋導致的錯誤認知,至少是十分片面的認識。民主政體中,這個核心的議題其實沒有變。

華盛頓大學的帕特里克·多比(J. P. Dobel)教授也應邀參加討論,他以“Paradigms,traditions,and keeping the faith”(“范式、傳統與忠于信仰”)為題,支持林恩教授對傳統公共管理范式的寬泛的解釋,認可他豐富的文獻回顧,認為美國公共管理的核心主題其實一直都是如何讓民主駕馭官僚和其它治理工具,公共管理的終極目標從來就不是效率,而是價值。[7]

當時在亞利桑那州立大學任教的登哈特教授也撰文,認為公共管理教育的大問題包括“我們的公共管理教育提供給學生的應該是理論還是實踐知識?目標是他們剛開始任職時需要的技能還是他們未來的發展潛力?用什么方法能夠有效教育公共管理學生?作為公共管理的教育者,我們自己要有什么承諾和奉獻?”[8]

南加州大學教授庫珀就“什么是管理倫理”撰文,涉及的問題包括什么是公共管理倫理道德的規范基礎,美國公共管理的倫理觀與全球倫理觀的結合點在哪里,如何設計組織使之支持道德行為,我們什么時候應該為了公平公正平等對待人民,什么時候應該為了公平公正而不平等對待人民?[9]

現在亞利桑那州立大學任教的波茨曼教授(Boze-man)認為,“什么是公共價值,公共價值是否是個體價值的集合,公共價值可以被定義和測量嗎”是三個公共價值方面的大問題。他指出,基礎設施問題是甄別和測試公共價值的實驗場和核心點,它需要公眾和個體參與決策,提供理論和實踐兩個方面的研究機會。[10]

也有學者關注公共組織的能力。比如,卡拉漢(R. F Callahan)認為,尋找將公共組織的功能與國家制度的功能有效鏈接和影響的方式,才是公共管理的大問題。社會的復雜性使得公共組織與民主制度之間的關系撲朔迷離,公共組織如何能夠推動集體行動和合作以解決制度層面的問題、如何推動民主自治和有限政府、如何建立公眾對公共組織和國家制度的信任、如何通過組織學習推動制度變遷,都是公共管理研究必須弄清楚并操作好的大問題。[11]法蘭奇(P. E. French)等則干脆提出公共管理第五范式的口號,認為發展組織理論的知識以提高公共管理的成效才是公共管理中最重要的大問題。[12]馬爾羅(J. Marlowe)等青年學者提出,公共組織如何控制使用和分配資源是管理技術和活動中的中心工作,是我們了解特定環境條件下的管理行為、權力分配、管理改革和創新的切入點。這是公共管理的大問題。[13]

其它學者則從自己的研究領域看公共管理的大問題。布魯克斯(A. C. Brooks)通過調研認為,非營利組織研究會豐富公共管理的課程,為公共管理者提供豐富的思想源泉。[14]阿格然夫和麥吉爾(Agranoff,R. & McGuire)聚焦討論網絡管理問題,認為:公共網絡管理研究需要關注的大問題是:合作中的小組互動過程,網絡的靈活性,自我和公共機構的問責性;網絡之間的粘合因素;權力及其對解決小組問題的影響,網絡管理的績效等。網絡管理可以追尋啟動、形成、動員和綜合的過程,研究者需要知道這個過程是如何展開的,合作學習是如何發生的,網絡是如何產生結果的。[15]蒙尼漢和龐迪(Moynihan,D. P.,& Pandey)討論了績效評估中的大問題,認為公共服務動機、領導力、信息可獲取度、組織文化、管理靈活度都能影響評估被如何使用。[16]

伊爾迪慈(Yildiz)討論了電子政務研究中的大問題,包括電子政務技術的應用分布、數據隱私、對政府的信任、公民參與、投資回報、治理績效等等。其中最主要的問題是,電子政務能否提高民主的水平和治理目標?[17]

金凱德等(Kincaid,J.,& Stenberg,C. W.)認真討論了府際關系中的大問題。他們指出,聯邦政府與地方政府之間的財政、行政和政治張力一直存在,或許更加緊張,但沒有常設的政府組織來有效協調這些府際關系的張力。他們一條條討論,列舉了14個問題之多,包括不靠行政命令提高政策執行效率和效益,提高地方政府發言權,誘導經濟發展并維護可持續財政健康,規制改革,靈活創新,協同合作,激勵因素,資源分配公平公正等等。[18]

威斯康星大學奧什卡斯分校的青年學者麥克福特(M. Ford)寫道:對基層從業的公共管理者來說,公共管理的大問題包括,如何解決美國的地方政府財政困難,如何恢復公眾對專業化公共管理體系的信任,如何在政治思潮分裂的社會條件下有效實施公共政策,如何將公共管理的研究與實踐更好地結合起來,如何使用數據事實來進行政府公共決策。[19]

布萊遜(J. M. Bryson)等則提出,公共價值治理,是超越傳統公共行政和新公共管理的新思考。這一思考是對網絡社會、多元社會、非整體社會現象的回應,是超越效率、效益、甚至民主價值的新價值,將會成為新時代的基礎。政府是這一新時代公共價值的捍衛者,應該通過研究和行動來保證自己不負眾望。布萊遜等甚至提出,在甄別和研究什么是新時代公共價值的大問題上,公共管理學者要有開放的心胸,跨學科學習,鼓勵不同學科的學者和人員共同參與,共同尋求和打造新型公共價值。[20]

還有很多學者陸續參與了公共管理大問題的討論,包括國內學者熟知的羅森布羅姆教授(Rosebloom)和他的好朋友,國內學者不太熟悉的憲法倫理學家若爾斯(Rohrs)。他們的論點發表在一些講話、文論和其它不同的公共管理相關的雜志中,在此不一一綜述。

通過對美國公共管理學界對公共管理大問題討論來龍去脈的瀏覽,我們可以清楚地看到,美國公共管理學界提大問題研究的背景是學界感覺到美國政府在改革過程中忽略了方向性的大問題,甚至對微觀的問題也沒有很好地總結提煉和思考,因而主動進行反思,探索學科研究需要努力的方向。他們提出的大問題有國家層面的民主與行政的張力問題,有是否過度關注微觀程序的問題,有工具效率問題,有線性科學理念和復雜科學理念在管理研究中的方法問題,有新技術在國家治理中的應用問題,有財政管理問題、央地關系問題、非營利組織管理問題、網絡治理問題、改革創新問題,但更多、更重要的是公共價值的甄別、創造、維護和弘揚的問題。微觀的問題,必須為宏觀的導向性服務。正如沃爾多教授所總結的,公共管理問題,從來就不是簡單的效率問題。公共管理學科要研究的,是公共管理實踐當時面臨的問題,而它所追求的,是創造、維護和發展人類的文明。[21]

二、從多視角尋覓中國公共管理的大問題

中國公共管理學科是20世紀末到本世紀初開始大發展的新興學科,是應中國改革開放、現代化、城市化的發展需求而誕生的。正如一個多世紀以前美國公共管理學科誕生的目的是服務于美國的進步運動,與社會改革、科學管理和追求好的生活的國家政策訴求同步出現,中國的公共管理,在中國社會大發展大轉型的時代應運而生,是新組建就必須馬上服務實踐的新軍,同時面臨學科的自身建設、知識積累和幫助國家發展培養人才的三重挑戰。學科內的青年學者也間或有疑慮,感覺不到學科的優勢。用通俗的比喻來說,新軍建立不久,與雜牌軍、游擊隊相比優勢不大,與友軍相比還有劣勢,抑或沖勁、地緣與人和優勢還不如其它,唯有認真地學習,刻苦地訓練,迅速提高學科的能力和水平,才能滿足時代的需要。

近年來,隨著學科的發展和壯大,涌現出越來越多活躍在學科研究前沿的學者,他們在探索中國公共管理研究的突破點的過程中,也注意到了公共管理大問題對引領或者促進學科發展的重要性,開始了熱烈的討論,并發表了一些有思考的論文。限于篇幅,本文不在此一一評述這些論文,只是感覺到一些學者提出的大問題,相對美國同行而言,更偏微觀和狹小,更注重工具理性,與中國國家發展面對的大問題的挑戰,稍有差距。本文努力從幾個不同的視角,對中國公共管理的大問題的討論提出一些看法。

(一)從學科使命看

首先,我們可以從公共管理的學科使命來討論什么是它的大問題。通過前面的文獻綜述,我們注意到,國際上關于公共管理大問題的討論,并不關注學科的課程或學術機構的設置或現有的研究力量的布局,而是從國家公共管理的需要和學科的歷史傳承出發,思考和提出研究的方向。公共管理學科是以現代治理體系的設計、運行和改革為己任的現代學科,在中國社會轉型、大踏步邁向現代化、城市化、信息化、自動化和全球化的過程中,自然而然地需要面對許許多多的大問題。有學科本身已有的傳統問題,也有學科原本不研究的問題。國家建設和社會發展的需要,就是學術研究應有的方向。當然,不同學科學術研究的對象有所不同,人們一般將學術研究分為研究物質世界(自然科學)、倫理世界(人文與環境的互動的社會科學)和心理世界(關于內心的感受和認知的心理科學)三個大類。而管理科學,如果要分類,估計可以界定為超越以上三類的第四類學問——人類工程學。它是在人類社會發展的過程中人們將人類本身、人與外部環境、人與自我內心世界三個方面進行協調,達到共存共生的人類工程。特別是公共管理,是人類使用自己的理性,特別是集體的理性、智慧和組織能力來管理和協調自己的生活,改造環境,與大自然和諧共處的努力,是社會工程學。它需要所有的人類知識,包括自然科學、倫理學和心理學的支持,同時也受限于人類的這些知識。公共管理學科的研究視野和國家的公共管理的能力會受到領導力水平、個性特點、公眾文化認知、歷史傳承、知識精英的水平和行為能力、空間和資源條件、發展階段、制度能力和外部環境變化等等的影響和制約,這是一個循環圈,但可能由于優秀的人物的出現、外部力量的變化或者自然災害或資源環境變化在某一環節被突破。而這某一環節的突破帶來的斷裂或者提升,都有可能降低或者提升整體的認知水平和國家治理的水平,所以說,這每一個環節,都可能是公共管理的大問題。學科建設和人才培養的努力,直接影響知識精英的水平和行為能力,是這個大循環圈中的一個重要的突破點。這也是為什么著名的公共管理學者會說,公共管理創造人類文明,是人類文明的基石,給人類文明以舞臺。[22]

(二)從國際經驗來看

從國際經驗來看,發達國家的現代化過程,就是公共管理實踐和學科發展的基本過程,F代公共管理學科誕生在西方工業化、城市化迅速發展的時期,人們需要通過改革管理理念、協調體制機制以提高工作效率,改善生活。人事制度的現代化改革,城市研究的興起,城市改革的推廣,公共政策對社會的全面介入(農業,教育、反壟斷、社保、科技等等),白宮的現代化改革等等,都是美國公共管理發展的里程碑,也都反應了美國公共管理那個時代的大問題。①除了開國前就有的以哈佛為代表的衍生于歐洲傳統的教會學校的人文教育,美國最早建立政治系、社會學系、企業管理系,然后在進步運動和地方政府改革運動的過程中建立了公共管理系,大批培養政府工作和公共政策從業人員。西方的發展經驗清楚地說明,國家和社會發展過程出現的需要管理和協調但憑過去簡單的經驗無法解決的問題,如科學管理、制度設計、城市管理、民生政策、工農業政策、人事行為、預算財稅、央地關系、技術在政府中的運用等等,就是公共管理學科的大問題。(① 美國中西部開發的農業政策,莫里斯贈地法案推動大學教育科研,彭德爾頓法案推動人事改革,1900年紐約城市研究局成立,1914年全國城市管理改革協會成立,布朗羅總統法案改組白宮,社會安全保障法、兩個羅斯福的反壟斷和社會救助、國家進軍科技研發領域等等,都是標志性的公共管理大事件。)

(三)從中國本身的歷史傳承來看

公共管理屬于現代社會科學,與地域、歷史文化、人文傳承有密不可分的關系。中國是一個有幾千年文明史的國家,有厚重的哲學思想、文化傳承和國家治理經驗,這些都是中國現代公共管理寶貴的文化和知識資源。比如說,記載了一千三百六十三年中國政治史的《資治通鑒》,反復講述的就是幾個治理國家的道理,“重英才,禮下士,輕徭賦,賦民靜,安邊陲,慎用兵,天下治”。[23]集中了儒學精華的對理想國的憧憬體現在《禮記》中:“大道之行也,天下為公,選賢與能,講信修睦。故人不獨親其親,不獨子其子,使老有所終,壯有所用,幼有所長,鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養,男女有分,女有歸。貨惡其棄于地也,不必藏于己;力惡其不出于身也,不必為己。是故謀閉而不興,盜竊亂賊而不作,故外戶而不閉,是謂大同!

一部五千字的《道德經》,從國家治理的精神源泉,治理目標,治理方法,領導行為,測評標準各個方面,將治理之道闡述得條理分明,清清楚楚!暗揽傻,非常道。名可名,非常名”(1章),寓比國家治理道理的深奧玄妙,若有若無,但其實存在,需要仔細琢磨,認真意會!暗郎,一生二,二生三,三生萬物”(2章),說的是“道”作為國家民族甚至人文世界的精神支柱和行為原則,雖然看不見,卻是萬物之根本,違反其規律必遭天譴!笆ト顺o心,以百姓心為心,善者,吾善之”(49章),說的是統治者要以人民的好惡為標準,以人民為根本!安簧匈t,使民不爭,不貴難得之貨,使民不為盜”(3章),反對虛榮和爭奪,提倡和諧治理!疤煜轮寥,馳騁天下之至堅,無有入無間”(43章),講的是軟實力的重要性,在今天看來尤其應景!靶叛圆幻,美言不信,善者不辯,辯者不善”,說的是領導人碰到重大公共決策,要禮賢下士,兼聽多明,而不是偏信叫得響的、阿諛奉承的、會聒噪的,還要聽沉默的大多數,聽秉直良言。還有一條,“人法地,地法天,天法道,道法自然”(25章),更是窮盡了終極的道理?梢越忉尀,公共管理的過程,首先要尊重所在地的規律、環境和民俗原則,地下有根,不可空泛。但同時,這不是公共管理的全部,不能忘記,地域環境的存在和運行,也要尊崇更高層次的天理——天空中看不見摸不著的原則——公平和正義?档略堰@命名為頭頂的星空和心中的道德定律。而天理上面,還有“道”,就是人類更高層次的需求,比如說抽象的高層次追求或者精神滿足感——尊重、自由、自我實現的感覺。而這些抽象的感覺,產生于大自然賦予的高級生命,是高層次的生命屬性和自然衍生,所謂“道”法自然。所以說,公共管理的大問題,在于如何組織人類,打造組織和文化,協同合作,完成階段性和終極性的管理目標。第一層次為追求物質的繁榮(技術和管理創新提高生產力創造美好生活),第二層次為追求公平公正與和諧(社會程序公平,反貧困,再分配,環境保護,天人和諧的可持續發展),而第三層次則以人類追求最高的精神生活要求為標準,因為那是自然賦予生命的權利與渴望。當馬克思說,共產主義的核心目標是讓人類解放自己,從必然王國走向自由王國,他的思想與中國的《道德經》有著深層次的共鳴。

應該說,本文在此對《道德經》的公共管理闡釋,難以展示其魅力之萬一,當然也不能概括中國古文獻中的豐富思想。但就這幾條簡單的羅列,就能使我們一窺我國古代文明深刻的底蘊。它與現代公共管理的追求,也十分契合。中國人民能夠接受西方哲人馬克思的思想并將之用來作為立國之本,不僅僅是因為這是馬克思主義,更是因為,這一理念符合中華民族思想精英早以有之的理想追求,也是民族之魂。中國現代思想精英勵志創造文明的輝煌,引領人類文明的信心,也抑或源之于此。這種追求,既是民族的,也是人類的,是自然的原則,人類文明的至高點,也是天下大同的公共價值和精神。

(四)從中國的發展經驗和國家治理的實際需要來看

中國的發展經驗和現階段的發展需求,是決定現階段公共管理大問題的核心因素。前面的理論綜述中提到過,公共管理是一個公共組織協調合作、追求國家治理成效的現代學科,它不是傳統的政治學——研究權力和分配,也不是傳統的經濟學——研究如何配置資源達到產出比的最優,也不是傳統的社會學——關注對社會現實的描述,也不是一般的心理學——重點關注心理感受和行為動機,當然更不是自然科學—研究的是物質世界、信息技術或者生命的機制。但所有那些學科的前沿成果,都是社會政治生活的有效組成部分,都與人類組織起來的階段性目標和終極目標的追求相關,都可以被有效運用到人類的合作活動之中。同時,有效的公共組織,也能夠更加推動其它學科的知識創造和社會發展。中國的發展經驗清楚地告訴我們,以信念為基礎的堅強和有效的組織和組織運行方法,是國家發展和進步的保障。井岡山的堅定信念,優秀精英的政治領導,官兵平等的組織機制,公平公正的群眾路線,延安時期的先進理念和群英薈萃,建國以來的民心所向,特別是小平同志改革開放、政策和制度松綁,推動基層組織發揮自主能動性的政策,是中國改革成功的關鍵所在。中國經濟改革的成功,歸根到底是管理改革的成就。這也是為什么不少國際經濟學家從土地、投入、資源、市場、價格、金融等方面來預測,總覺得無法預測中國經濟的發展趨勢的原因。因為市場之外,還有看得見的手在應急的時候托底。當然,客觀地說,中國改革以來出現的許多問題,也是由于不恰當、不合適的政策和人事干預,不能高瞻遠矚的規劃管理的結果。這也就是為什么習近平總書記和黨中央國務院反復強調要構建現代國家治理體系,打造現代國家治理能力,鼓勵干部終身學習,克服本領恐慌,以推動國家更好地發展的重要原因。

早在2014年2月17日,習總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話中就提到,“我們必須看到,相比我國經濟社會發展和人民群眾的要求,相比當今世界日趨激烈的國際競爭,相比實現國家長治久安,我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方,我們的制度還沒有達到更加成熟更加定型的要求,有些方面甚至成為制約我們發展和穩定的重要因素!2018年1月18日至19日,他在中共十九屆三中全會第二次全體會議上的講話也指出,“當前,我國經濟社會發展中的一些突出問題亟待解決,發展質量和效益還不高,創新能力不夠強,生態環境保護任重道遠,社會服務體系不健全,民生領域還有不少短板,全面依法治國任務依然繁重,等等。這些問題同國家治理體系和治理能力直接或間接相關,要從根本上加以解決,就必須對體制和機構進行調整和完善,以推動經濟、政治、文化、社會、生態文明等領域改革持續深化,加快構建系統完備、科學規范、運行有效的黨和國家機構職能體系!

民生領域里有哪些短板呢?如果我們聆聽人民的聲音,很多問題都會水落石出。一份網絡調查從一個方面反映了中國老百姓渴望政府解決的大問題:包括,妥善就醫難;養老難;就學難(學區、學費、雜費),食品和環境質量差,執法不公,有法不依(金錢、人情權利、逼供,操縱法律),社會風氣不正(攀比、敵視、鄙視、傾軋、圓滑、世故、虛偽、虛榮、貪婪、自私、奉承)。這些都需要政府用公共政策提供資源和再分配、社會保障、法律原則、執法監督、公民素質教育和全面系統的社會管理。

也有的省份開始按照中央政策和本地需求,提出自己的大問題。如:如何有效應對中美摩擦,提高本地外貿企業的利稅,如何營造營商環境,保護企業、穩定企業、幫助防患風險;如何執行中央決策,推動和深化改革(機構,社會,軍民),區域協同和一體化建設(交通,環境,貿易,重大項目,人才等),如何建立創新高地;如何推動鄉村振興,全面解決民生難點(醫療、社保、教育、住房、養老)等;如何增強文化軟實力、如何管理和發展社區、如何建設智慧城市,不一而足。

這些現實的需求,都是中國公共管理的大問題。解決好了,中國就進步了;解決不好,中國就依然在前行中掙扎。

三、中國公共管理的大問題

總結起來,中國公共管理處于國家發展的重要時代,人民的迫切需求和國家層面的大政方針,提出的都是當代中國公共管理的大問題,是中國的領導人和公共管理的實踐者從中國的改革發展的實踐中悟出來的關鍵所在。反觀之,倒是學界受限于從當代西方文獻中零星拾掇起來的一鱗半爪,沉迷于微觀、技巧和數學模型,見木不見林,難以自拔。細節是重要的,正如列寧所說,要做一件大事,必須要從小事做起。達爾和林德布羅姆也說過,國家管理的成功,不僅僅依靠宏大的敘事和理論,而是牽涉到許許多多精細復雜的工作,要靠不辭辛勞的對技術細節的關注“才能得到解決!保24]但一個重要的問題是,在大問題有了方向感之后對小問題進行關注,才能真正解決問題。否則,避免對大問題的研究,容易忽略重點甚至南轅北轍。在中國迅速發展和變化的時代,公共管理學科的青年學者,還是需要給大問題以足夠的關注和認真的研究。當然,大問題還是小問題,其實是一個相對概念,大問題解決了,小問題就成為了大問題。而大問題的后面,或許還有更基礎的問題。在此,本文不揣冒昧,綜合前文所述,提煉出幾條關于中國公共管理的大問題的思考,供大家討論。

教育什么樣的公共管理從業者,是中國公共管理的大問題。公共管理是一個以天下為己任的學科,追求通過集體行動和組織方法甄別和實現公共利益和公共價值,研究的對象是人與人、人與組織、人與自然的關系和共生共榮的可能和行動方式,主張以和平理性、制度、倫理、政策等方式解決這些關系中出現的矛盾,推動人類文明的發展。前面提到過,公共管理是牽涉到人的社會工程學,是雙刃劍。知識和權力的集中可以造福人類,也最容易產生腐敗、階級分層和奴役人性。作為歷史舞臺的設計和構建者,公權的使用者,即公共管理從業者,作為推動人類文明的一支重要力量,追求的不應該是名利地位,而是公益和人類的福祉。這常常需要一種崇高的理念,犧牲、奉獻和執著的精神,公平公正的原則,包容博大的胸襟,廣闊的知識背景和相應的行動能力。所以說,培養什么樣的公共管理領袖和工作人員,其實是公共管理學科的最大的大問題。這在當前學術活動和學生交流活動抑或成為一種“學術名利場”的社會風氣下,挑戰尤為巨大。

如何響應時代號召,研究和幫助解決現實挑戰,是中國公共管理的大問題。公共管理的學科使命是幫助解決社會的公共問題。機構改革、財稅改革、人事制度改革、城市治理、基層治理改革、城市群打造、鄉村振興、區域協同、資源配置誠信政府、提高人民群眾幸福感、獲得感、安全感等重大公共政策,都是中國公共管理的大問題。黨的十九屆四中全會,專門討論如何堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化,將中國公共管理的學科使命上升到國家發展的重大政策層面,可以說,布陣已經展開,百萬雄師奮勇向前的時刻就要開始,給公共管理學人們的大問題是,你們準備好了嗎?不會還依然在自己一畝三分地的學術小園林中孤芳自責吧?

如何將歷史傳承與未來期許相結合,如何鏈接微觀目標、階段性目標和終極目標,是中國公共管理的大問題。“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法!雹僦袊补芾砣绾巫咦约旱穆,不是一個簡單的“政策擴散”、“政策復制”的過程,是“學習創新,再學習再創新”的過程。既不是簡單西化,也不是全盤西化,或者“它化”,當然也不是全面復古化,而是將歷史的經驗、歷史的精華和對外學習到的新思路結合起來審視,將從中得到的啟示與自己的環境條件和基礎相結合,務實地追求崇高的公共管理的終極理想的過程,是中國的整體的知識精英將過去的理想和現代化發展最優秀的成果結合起來的一種新的認知和對未來的期許,是人類文明之“大道”的實現。公共管理的微觀目標和階段性目標的實現,以及它們與終極目標的銜接方式和過程的研究,是中國公共管理的大問題。(① 政治局第十八次學習會議上的講話。2014年10月。)

如何戰略思考,研究國內外的問題和環境變化,幫助國家應對社會轉型期間出現的問題,防患風險,是中國公共管理的大問題。如何防患習總書記提到的灰犀牛、黑天鵝等隨機問題的挑戰,如何防止更嚴重的系統性挑戰,如修西底德陷阱(大國崛起的挑戰)、塔西拓陷阱(社會信任喪失)、金德爾伯格陷阱(國際領導力替代)、中等收入陷阱、盧梭陷阱(弱勢群體得不到保障)、葛蘭西陷阱(特權形成階級的形成)等等許多發展中國家特有的潛在的危機,是中國公共管理的大問題。雖然公共管理的研究不重點關注外交,但是,外交從來都是內政的延續。優秀的公共管理學人應該知曉天下事,在全球化的格局中設計和構建中國的國際角色和責任,有所擔當;需要構建高效親民的誠信政府,獲得人民的信任和支持;要深化改革繼續前進,避免中等收入陷阱;要在提高效率效益的基礎上提高公民的參政議政和自由的權利;不忘初心,以人為本、防患特權和官僚思想,終身學習,不斷精進,成為人類文明的中流砥柱。

全面現代化的思想文化建設,依然是中國公共管理需要面對的挑戰和大問題。與許多國家不同的是,中國公共管理還有自己特有的現代化問題的挑戰。中國是有幾千年封建文化傳統的國家,讀書只為顏如玉、黃金屋,蟾宮折桂、金榜題名;修得文武藝、賣入帝王家的封建思想根深蒂固。以過去的輝煌為標桿的習慣性思考,也往往是創新思想和追求美好未來的阻滯因素,需要通過規模性地深度學習和文化創新來克服。在響應習主席建設學習型大國的號召中,推動全民學習和公民素質培養,打造社會主義核心價值觀,踐行五大發展理念,追求高質量發展和高標準現代化,是公共管理學科需要做出的努力。國家的行政體系與國家的文化傳承,從來都是互相型塑的。中國主流文化得以長傳,與皇家大力推行的治經治史和少數知識精英的孜孜以求是分不開的,但他們的努力在傳承文化的同時也去精取粗地刪掉了中國文化基因中許多優秀的思想,以服務于封建統治,F代公共管理的大問題就是要制定和推行有效的揚棄文化傳承的政策,發揚和光大民族思想的精華,普惠人類文明。這也是習主席和黨中央十分關注的問題。

最后,技術在治理中的使用也是一個大問題。但應該特別提到的是,公共管理本身就是術,是推行現代治理理念——追求人類文明最崇高理想的組織管理技術,而它的目標則在求“道”。在人類發展的過程中,術的重要性不言而喻,但我們常常在追求術的過程中,忽略了道的重要性。比如說,原子能就是一個雙刃劍,同時有正負面的社會效應,F在的信息技術也是如此,在我國大規模推行刷臉技術的時候,卻忽略了刷臉是最不安全的技術。人臉的特征可以用一般機器學習技術在三公里以外獲取,對于要用臉的特征作為密碼的人,哪里還有安全可言。另外,人工智能時代的來臨,已經開始并會更大規模地造成就業替代,公共決策者們,是否對駕馭這項技術的沖擊成竹在胸?人類文明的進步,是哲學、政治學、宗教學、社會學、倫理學、管理學與科學技術的進步共同推進的結果,如何保證優秀的“術”服務于真正的“道”,并不斷產生更優秀的“術”,造福于人類,是現代公共管理的大問題。


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作者:藍志勇,清華大學公共管理學院教授




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